GUIA BÁSICO PARA OS JURISDICIONADOS EM SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA OU EM ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA
Apresentação
A situação de anormalidade decorrente de desestres se caracteriza em situação de emergência e em estado de calamidade pública, sendo necessário o Poder Executivo municipal ou estadual estabelecer uma situação jurídica especial para execução das ações de socorro e assistência humanitária à população atingida, restabelecimento de serviços essenciais e recuperação de áreas atingidas por desastre.
Para tanto, a legislação prevê normas que estabelecem ações mais céleres por parte dos entes públicos em razão de situações anormais, a partir da decretação de situação de emergência ou de estado de calamidade em caso de desastres.
Nessa situação excepcional, deve haver o acompanhamento, pelo controle interno, das ações e do período de execução, a fim de se evitarem desvios e abusos durante o período de vigência da situação de emergência ou do estado de calamidade.
O Gabinete Militar do Governador (GMG), por meio da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil (Cedec), é o órgão responsável pelo planejamento, coordenação e execução das atividades de Proteção e Defesa Civil, em nível estadual, e deve atuar em articulação com os municípios na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, nos termos da Lei Federal 12.608/2012.
Para que você, Prefeito, Secretário ou servidor público em geral, entenda como agir, é necessário o conhecimento do que vem a ser desastre, situação de emergência e estado de calamidade pública:
Desastre é o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais;
Situação de Emergência é uma situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido;
Estado de Calamidade Pública é uma situação anormal, também provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.
Havendo a ocorrência de desastre, deve o Poder Público, de imediato, instituir, pelo menos, duas frentes de trabalho:
a primeira terá a incumbência de prestar socorro imediato às vítimas de desastres; essa é a equipe que irá atuar junto à comunidade, enfrentar alagamentos, desmoronamentos ;
a segunda se encarregará de tomar as providências legais para que os serviços, obras e compras necessários a esta situação sejam realizados de forma correta; essa é a equipe administrativa, que irá trabalhar com a contratação de serviços e outras ações para a regularidade dos
As duas equipes são importantes e devem agir de forma integrada, para o atendimento do fim maior: salvar e proteger vidas.
Reunidas as equipes, deve-se eleger o coordenador de cada uma e um coordenador-geral, para que todas as orientações, decisões e providências não sejam desencontradas e o trabalho não seja prejudicado.
Se o município já conta com a Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil - COMPDEC, o trabalho será mais célere e eficiente, pois as rotinas já são de conhecimento dos servidores.
Caso ainda não esteja constituída, sugere-se que o município providencie, tão logo passe a situação emergencial, a criação desta Coordenadoria, enviando para a Câmara Municipal o respectivo projeto de lei de criação (no site da Defesa Civil do Estado de Minas Gerais - www.defesacivil.mg.gov.br – aba “Proteção e Defesa Civil”, item “Criação de COMPDEC”, existe um modelo de projeto), para que, no futuro, a estrutura organizacional da Prefeitura esteja apta a lidar com situações desta natureza.
Tomada esta primeira e importante providência, inicia-se a atuação da equipe que irá atuar junto à comunidade e da equipe administrativa.
Caracterização da situação de emergência e de calamidade pública
A caracterização da situação anormal como situação de emergência ou estado de calamidade pública depende da intensidade do desastre. Nos termos da Instrução Normativa n. 02, de 2/12/2016, do então Ministério de Integração Nacional, que estabelece procedimentos e critérios para a decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública pelos municípios, estados e pelo Distrito Federal, os desastres podem ser classificados em três níveis:
nível I - desastres de pequena intensidade;
nível II - desastres de média intensidade;
nível III - desastres de grande intensidade.
Os desastres de níveis I e II ensejam a decretação de situação de emergência, enquanto os desastres de nível III, a de estado de calamidade pública.
São desastres de nível I aqueles em que há somente danos humanos consideráveis e que a situação de normalidade pode ser restabelecida com os recursos mobilizados em nível local ou complementados com o aporte de recursos estaduais e federais.
São desastres de nível II aqueles em que os danos e prejuízos são suportáveis e superáveis pelos governos locais e a situação de normalidade pode ser restabelecida com os recursos mobilizados em nível local ou complementados com o aporte de recursos estaduais e federais. Os desastres de nível II são caracterizados pela ocorrência de ao menos dois danos, sendo um deles obrigatoriamente danos humanos que importem no prejuízo econômico público ou no prejuízo econômico privado que afetem a capacidade do poder público local em responder e gerenciar a crise instalada.
São desastres de nível III aqueles em que os danos e prejuízos não são superáveis e suportáveis pelos governos locais e o restabelecimento da situação de normalidade depende da mobilização e da ação coordenada das três esferas de atuação do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINDPEC – e, em alguns casos, de ajuda internacional. Os desastres de nível III são caracterizados pela concomitância na existência de óbitos, isolamento de população, interrupção de serviços essenciais, interdição ou destruição de unidades habitacionais, danificação ou destruição de instalações públicas prestadoras de serviços essenciais e obras de infraestrutura pública.
Decretação da situação de emergência e de calamidade pública:
O Prefeito Municipal deve tornar pública a situação anormal (situação de emergência ou estado de calamidade pública), com a publicação de um DECRETO.
A expedição desse ato não é complicada, mas deve observar alguns requisitos, para que se torne válido, produza efeitos e possibilite ao município obter recursos públicos de outros entes (Estado e a União).
No site do Ministério do Desenvolvimento Regional (www.mdr.gov.br), na aba à esquerda “Proteção e Defesa Civil”, item “Situação de Emergência ou Estado de Calamidade Pública”, você encontrará um modelo de Decreto Municipal de Anormalidade.
Levantamento das ações necessárias:
As situações decorrentes de desastres impõem a imediata adoção de medidas para que as compras, serviços e obras sejam contratados de forma legal, e verificada a necessidade de ajuda financeira.
Neste momento, deve ser feito um levantamento, pela equipe admiministrativa, para se averiguarem os contratos existentes e vigentes que poderão, de imediato, ser utilizados, e, também, o que deverá ser contratado mediante processo de licitação ou procedimento de dispensa de licitação. Não é todo e qualquer contrato existente que admitirá alterações para o atendimento da situação de anormalidade.
Necessidade de ajuda financeira
Se for necessária ajuda financeira por parte do Governo Estadual ou Governo Federal, será necessário obter a homologação estadual e o reconhecimento federal do decreto municipal.
A homologação estadual e reconhecimento federal do decreto municipal deverá ser, EXCLUSIVAMENTE, via Sistema Integrado de Informações sobre Desastres – S2ID.
Para maiores informações, acesse o site do Ministério do Desenvolvimento Reginal: www.mdr.gov.br, aba superior “Perguntas Frequentes”, item “Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil”, bem como o site da Defesa Civil de Minas Gerais (www.defesacivil.mg.gov.br), na aba superior “Proteção e Defesa Civil”, item “Gestão de Desastres”.
Atenção: é VEDADO o envio de documentação impressa para a Coordenadoria Estadual de Defesa Civil
A partir da homologação por parte do Governo Estadual e o reconhecimento por parte do Governo Federal, o município poderá obter ajuda financeira.
As informações e documentos estão baseados na legislação aplicável, em especial, frise-se, dentre outras, a Lei Federal nº 12.340/2010, com as atualizações conferidas pelas Leis n.os 12.608/2012 e 12.983/2014, e a Instrução Normativa n.º 02/2016, do então Ministério de Integração Nacional.
Importante não olvidar também que os municípios poderão obter crédito com instituições financeiras. Como exemplo, o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) lançou a linha BDMG Solidário. Para mais informações, acesse o site do banco www.bdmg.mg.gov.br/setor-publico/.
Contratação por dispensa de licitação
Caracterizada a situação de emergência ou o estado de calamidade pública, as contratações de serviços e as compras podem ser realizadas mediante dispensa de licitação, com base no artigo 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;
Os objetos dos contratos devem ser inerentes às atividades surgidas em razão da excepcionalidade (por exemplo: locação de máquinas e caminhões; fornecimento de materiais de construção, etc.).
O processo de dispensa de licitação deve observar o disposto no art. 26 da Lei 8.666/1993:
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.
Dispensa de licitação não significa ausência de procedimento de contratação! O pessoal encarregado de elaborar os procedimentos de dispensa deve ter especial atenção para que tudo ocorra de forma correta. Eis um roteiro do que deve conter o processo:
Check-list para contratação mediante dispensa de licitação, nos casos de emergência ou de calamidade pública
Item
Descrição
Dispositivo legal
Check
1
Requisição da unidade administrativa (secretaria), contendo a descrição clara do objeto, os quantitativos, o local de entrega, o prazo de entrega, a assinatura dos responsáveis, acompanhada das razões de interesse público que justificam a contratação emergencial, instruída com documentos que comprovem a situação emergencial ou o estado de calamidade.
Anexar cópia do decreto que declarou a situação de emergência ou de calamidade pública, jornais, revistas e fotos.
Arts. 7º e 14, art. 15, § 7º, I e II, art. 26, parágrafo único, I, da Lei 8.666/93
2
Autorização para abertura do processo de contratação (ato do prefeito) somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas dentro de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, vedada a prorrogação. Formalização por meio de processo administrativo autuado, protocolado e numerado.
Art. 26, parágrafo único, e art. 38, caput, c/c art. 24, IV, da Lei 8.666/93
3
Elaboração de projeto básico para obras e serviços, podendo ser dispensado nos casos de emergência, quando caracterizada a urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos e privados.
O responsável técnico do órgão contratante deverá justificar a urgência para o atendimento dos casos de emergência referida neste artigo, emitindo respectivo laudo técnico com Anotação de Responsabilidade Técnica - ART.
Art. 7º, § 2º, I, da Lei 8.666/93
4
Justificativa do preço, considerando a prática de mercado.
Estimativa do valor da contratação.
Juntar aos autos do processo três orçamentos, escolhendo o de menor preço. Este procedimento ficará prejudicado quando a gravidade da emergência exigir a contratação imediata, a fim de eliminar situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens públicos ou particulares. Quando o órgão dispuser de alguns dias para realizar a contratação deve ser assegurada a participação de, pelo menos, três interessados. No entanto, a justificativa do preço deve ser feita em qualquer hipótese.
Em caso de obras e serviços, devem existir orçamento detalhado em planilhas e quantitativos e custos que expressem a composição de todos os seus custos unitários.
Art. 7º, § 2º, II; art. 25, § 2º, e art. 26, caput e parágrafo único, III, todos da Lei n. 8.666/93
5
Declaração de existência de dotação orçamentária
Estimativa de Impacto Orçamentário e Declaração de Adequação Orçamentária e Financeira
Art. 7º, § 2º, III, art. 14, e art. 38 caput, da Lei 8.666/93
6
Portaria de nomeação da Comissão Permanente de Licitação
Art. 38, III, da Lei 8.666/93
7
Razões da escolha do executante da obra, do prestador do serviço ou do fornecedor do bem
Art. 26, parágrafo único, II, da Lei 8.666/93
8
Documentos de Habilitação, conforme o caso. Para a regularidade fiscal, o mínimo exigido serão as certidões negativas com o INSS e com o FGTS.
Arts. 27 a 31 e art. 195, §3º, da Constituição da República, e Lei Federal 8.212/91
Arts. 27 a 33 da Lei 8.666/93
9
Documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.
Art. 26, parágrafo único, IV, da Lei 8.666/93
10
Parecer jurídico acerca da dispensa e da minuta do contrato.
Art. 38, VI e X, da Lei 8666/93
11
Ratificação da autoridade superior no prazo de três dias.
Art. 26, caput, e art. 49, § 4º, da Lei 8.666/93
12
Publicação na Imprensa Oficial, na forma de extrato, no prazo de cinco dias, a contar do recebimento do processo pela autoridade superior com as seguintes informações: a) ratificação pela autoridade superior da caracterização da situação emergencial (trata-se de um simples despacho, desejavelmente sintético, que pode ser publicado na íntegra); b) nome do contratante e do contratado; c) objeto; d) valor; e) prazo de execução, quando não for entrega imediata de material.
Art. 26, caput, da Lei 8.666/93
13
Assinatura de contrato ou documento equivalente.
Arts. 54, 55, 62 e 64 da Lei 8666/93
14
Remessa ao Tribunal de Contas, via Sistema de Informações de Serviços de Engenharia e Obras Públicas de Minas Gerais - SISOP/MG, das informações relativas à execução das obras e dos dados atinentes aos serviços contratados mediante procedimentos de dispensa de licitação, nos moldes das especificações previstas no Manual do SICOM.
IN 01/2019, do TCEMG, IN 10/2011, do TCEMG e Manual SICOM.
IMPORTANTE
O que é projeto básico?
De acordo com o art. 6º, inciso IX, da Lei n. 8.666/1993, projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço ou complexo de obras ou serviços, objeto da licitação (contratação), elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Entende-se que o projeto básico é documento primordial na contratação de obras e serviços e que nele devem estar definidos todos os elementos necessários e suficientes à plena identificação da obra ou serviço. A descrição detalhada do objeto a ser contratado, dos serviços a serem executados, sua frequência e periodicidade, características do pessoal, materiais e equipamentos a serem fornecidos e utilizados, procedimentos a serem seguidos, cuidados, deveres, disciplina, gestão da qualidade, informações a serem prestadas e controles a serem adotados são exemplos de conteúdo de um projeto básico.
Um orçamento detalhado, consistente e fidedigno é fundamental para que a Administração realize obras, adquira produtos ou contrate serviços a preços de mercado e, portanto, de forma econômica, eficiente e vantajosa.
Os elementos necessários de um projeto básico podem ser conferidos no sítio eletrônico do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP – Orientação Técnica OT-IBR 001/2006 (www.ibraop.org.br).
Quando o caso for de contratações diretas mediante procedimento de dispensa de licitação, a contratação somente produzirá efeitos jurídicos (eficácia) após a publicação do ato. Neste caso bastará uma única publicação desde que ratificado o ato pela autoridade superior.
Segundo o art. 25, § 2º, da Lei n. 8.666/1993, na hipótese de inexigibilidade e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à Fazenda Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público responsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
Formalizado o procedimento licitatório ou o procedimento de dispensa de licitação e assinados os respectivos contratos (fornecimento, prestação de serviço ou obras), devem ser passadas as informações para a equipe que está à frente dos trabalhos junto à comunidade e que, efetivamente, irá acompanhar a execução dos contratos firmados.
Todas as rotinas normais em relação ao empenho, liquidação e pagamento das despesas deverão ser observadas, ou seja, as fases da despesa pública deverão ser respeitadas e a execução do objeto (compra, serviço, obra) deve ser precedida da contratação.
Os pedidos de compras e as ordens de serviço e/ou de execução de obra devem conter expressamente a menção do procedimento licitatório ou procedimento de dispensa de licitação que gerou a contratação. Por exemplo:
“Prestação de serviços de ......................, relativa ao processo de dispensa de licitação n /2020).”
As notas de empenho e as notas fiscais oriundas da prestação dos serviços, das compras ou das obras também devem conter a identificação do processo licitatório ou do procedimento de dispensa de licitação antecedente, e devem estar acompanhadas de todos os documentos relativos às medições de serviços ou obras.
Tudo isso servirá para que a documentação relativa à contratação e à execução esteja de acordo com as normas e procedimentos, bem como organizada de maneira eficaz. Procedimentos realizados sem a devida atenção pela Administração Pública, ainda que o desastre cause um estado de anormalidade no Município, podem acarretar falhas e erros que atrasam a liberação de recursos, dificultam as ações de controle e fiscalização dos órgãos competentes e podem indicar a ocorrência de possíveis irregularidades na realização das despesas.
Não se pode esquecer de que as contratações deverão ocorrer antes da prestação do serviço, do fornecimento do produto ou da execução da obra. Assim também deve acontecer com o empenhamento da despesa.
Importante atentar para as novas regras impostas pelo Decreto Federal n.º 10.024/2019, que regulamenta a licitação na modalidade pregão na forma eletrônica, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica aplicável aos municípios quando há utilização de recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, nos termos do seu art. 1º, § 3º.
Utilização de recursos de convênios
Especial atenção deve ser dada para a utilização de recursos oriundos de convênios (tanto os firmados com o Governo Estadual quanto com o Governo Federal): a equipe dos trabalhos administrativos deverá ficar atenta às exigências de cada um dos ajustes firmados para que a prestação de contas não seja considerada irregular e o agente público não seja responsabilizado pessoalmente pela devolução dos recursos recebidos.
Contratação de pessoal para trabalhar nas situações de emergência e calamidade pública
Os municípios em situações de emergência ou de calamidade pública poderão utilizar a contratação de pessoal, por tempo determinado, para atender à necessidade de excepcional interesse público, conforme previsto no inciso IX do art. 37 da CR/88. Portanto, o município só poderá contratar servidores temporários, diante de situação de emergência ou estado de calamidade pública, se já tiver editado lei que as preveja como situação de excepcional interesse público.
A lei municipal disporá sobre essa modalidade de contratação temporária, uma vez que se trata de interesse público local.
Ressalta-se que a lei municipal deverá enumerar as hipóteses que considera de excepcional interesse público, o que ocorre geralmente em casos de força maior, tais como combate a surtos epidêmicos, recenseamento, atendimento a situações de calamidade pública ou mesmo atendimento a qualquer outra situação de emergência, desde que devidamente justificada e comprovada.
Para tanto, deverá ser firmado contrato, no qual conste:
a justificativa para a necessidade de contratação temporária e a indicação do decreto de calamidade ou emergência, caso tenha sido elaborado;
o prazo de duração, conforme definido pela lei municipal;
em casos de prorrogação ou aditamento do contrato, também deve ser observado o estabelecido pela lei municipal;
a escolaridade exigida para as funções conforme estipulado em lei municipal;
a dotação orçamentária.
Atuação do órgão de Controle Interno
É fundamental que o órgão de Controle Interno acompanhe todas as ações desenvolvidas, contribuindo para a adoção de medidas corretivas, se necessário.
Se ficar constada a prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, nos termos da IN TCEMG 013/2013.
Estas são algumas orientações importantes para que, no momento de dificuldade, as despesas realizadas pelo Poder Público, além de efetivamente levarem à diminuição dos impactos gerados pela situação de desastre, sejam efetuadas em observância à legislação. Maiores informações podem ser obtidas junto aos órgãos da Defesa Civil do Estado de Minas Gerais (www.defesacivil.mg.gov.br e telefone: (31) 3915-0274) e junto ao Ministério do Desenvolvimento Regional (www.mdr.gov.br e telefone: (61) 2034-5800).